21.04.2021

Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin („Berliner Mietendeckel“) nichtig

Pressemitteilung Nr. 28/2021 des Bundesverfassungsgerichts vom 15. April 2021

"Beschluss vom 25. März 2021

2 BvF 1/20, 2 BvL 5/20, 2 BvL 4/20

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln) für mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig erklärt.

Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (ungebundener Wohnraum), fallen in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit. Die Länder sind nur zur Gesetzgebung befugt, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat (Art. 70, Art. 72 Abs. 1 GG). Da der Bundesgesetzgeber das Mietpreisrecht in den §§ 556 bis 561 BGB abschließend geregelt hat, ist aufgrund der Sperrwirkung des Bundesrechts für die Gesetzgebungsbefugnis der Länder kein Raum. Da das MietenWoG Bln im Kern ebenfalls die Miethöhe für ungebundenen Wohnraum regelt, ist es insgesamt nichtig.

Sachverhalt:

Das MietenWoG Bln trat – mit Ausnahme des § 5 MietenWoG Bln – am 23. Februar 2020 in Kraft. Der „Berliner Mietendeckel“ besteht für die von seinem Anwendungsbereich erfassten Wohnungen im Wesentlichen aus drei Regelungskomplexen: einem Mietenstopp, der eine Miete verbietet, die die am 18. Juni 2019 (Stichtag) wirksam vereinbarte Miete überschreitet (vgl. §§ 1, 3 MietenWoG Bln), einer lageunabhängigen Mietobergrenze bei Wiedervermietungen (vgl. §§ 1, 4 MietenWoG Bln), wobei gebäude- und ausstattungsbezogene Zuschläge sowie bestimmte Modernisierungsumlagen erlaubt sind (vergleiche §§ 1, 4 in Verbindung mit §§ 6, 7 MietenWoG), sowie einem gesetzlichen Verbot überhöhter Mieten (vergleiche §§ 1, 5 MietenWoG Bln). Auf Neubauten, die ab dem 1. Januar 2014 erstmalig bezugsfertig wurden, finden die Vorschriften des MietenWoG Bln dagegen keine Anwendung.

Die Antragsteller im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (2 BvF 1/20) – 284 Abgeordnete des Deutschen Bundestages der Fraktionen von CDU/CSU und FDP – halten das MietenWoG Bln für unvereinbar mit der grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen (Art. 70 ff. GG). Die beiden Richtervorlagen (2 BvL 4/20 und 2 BvL 5/20) betreffen die Vereinbarkeit von § 3 MietenWoG Bln mit dem Grundgesetz.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Das MietenWoG Bln ist mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.

1. Das Grundgesetz geht von einer in aller Regel abschließenden Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aus. Abgrenzung und Inhalt der Gesetzgebungsbefugnisse von Bund und Ländern richten sich dabei ausschließlich nach Art. 70 ff. GG. Die Gesetzgebungskompetenzen werden insbesondere mittels der Kataloge der Art. 73 und Art. 74 GG durchweg alternativ voneinander abgegrenzt. Doppelzuständigkeiten sind dem Grundgesetz in der Regel fremd. Der Bund hat demnach das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist. Der Kompetenzbereich der Länder wird daher grundsätzlich durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt, nicht umgekehrt. Eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder kennt das Grundgesetz nicht. Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen sind zwar zulässig, gewähren den Ländern aber keine über die Öffnung hinausgehenden Spielräume.

2. Die konkurrierende Gesetzgebung regelt das Grundgesetz im Wesentlichen in den Art. 72 und Art. 74 sowie Art. 105 GG abschließend. Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch, verlieren die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt („solange“) und in dem Umfang („soweit“), in dem der Bund die Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise in Anspruch nimmt (sogenannte Sperrwirkung). Soweit die Sperrwirkung reicht, entfällt die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie verhindert für die Zukunft den Erlass neuer Landesgesetze und entzieht in der Vergangenheit erlassenen Landesgesetzen die Kompetenzgrundlage, sodass sie nichtig sind beziehungsweise werden. Die Sperrwirkung setzt voraus, dass bundes- und landesgesetzliche Regelung denselben Gegenstand betreffen. In sachlich-inhaltlicher Hinsicht reicht sie so weit, wie der Bundesgesetzgeber eine erschöpfende, also lückenlose und abschließende Regelung getroffen hat beziehungsweise treffen wollte.

3. Regelungen zur Miethöhe für ungebundenen Wohnraum fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.

Nach dem durch Staatspraxis und Regelungstradition seit nunmehr 150 Jahren geprägten Rechtsverständnis umfasst das bürgerliche Recht die Gesamtheit aller Normen, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden. Entscheidend ist, ob durch eine Vorschrift Privatrechtsverhältnisse geregelt werden, also die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten und die sich aus ihnen ergebenden Rechte und Pflichten. Das Recht der Mietverhältnisse ist seit dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs am 1. Januar 1900 in den §§ 535 ff. BGB geregelt und – ungeachtet zahlreicher Änderungen – ein essentieller Bestandteil des bürgerlichen Rechts. Das gilt auch für die Mietverhältnisse über Wohnungen (§ 549 BGB). Der Mietvertrag ist das Ergebnis privatautonomer Entscheidungen der Vertragsparteien. Das gilt selbst dann, wenn die privatautonom begründeten Rechte und Pflichten durch den Gesetzgeber näher ausgestaltet oder begrenzt werden.

4. Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit für das Mietpreisrecht als Teil des bürgerlichen Rechts abschließend Gebrauch gemacht.

Schon Regelungsintensität und Regelungsdichte der bundesgesetzlichen Vorschriften legen nahe, dass es sich bei den §§ 556 ff. BGB um eine umfassende und abschließende Regelung handelt. Die §§ 556 ff. BGB enthalten zudem keine Regelungsvorbehalte, Öffnungsklauseln oder Ermächtigungsvorschriften, die den Ländern den Erlass eigener oder abweichender mietpreisrechtlicher Vorschriften ermöglichen würden. Das ausdifferenzierte Regelungssystem und der Zusammenhang mit dem Kündigungsschutzrecht machen vielmehr deutlich, dass der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung treffen wollte. Das wird durch die in § 556d Abs. 2 BGB normierte Verordnungsermächtigung nicht in Frage gestellt. Die Länder führen insoweit lediglich eine Regelung aus, die der Bund ausweislich Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß inhaltlich weitgehend determiniert hat; eine eigenständige Regelungsbefugnis ist damit nicht verbunden.

Seit dem Mietrechtsreformgesetz vom 9. Juni 2001 hat der Bundesgesetzgeber – vom Bundesverfassungsgericht unbeanstandet – Regelungen der Miethöhe allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt. Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 wurde zudem die in den §§ 556d ff. BGB geregelte Mietpreisbremse erstmals in das Bürgerliche Gesetzbuch aufgenommen. Der Begründung des Gesetzentwurfs lässt sich eine umfassende Abwägung aller berührten Belange entnehmen, und damit das Ziel eines abschließenden Interessenausgleichs zwischen den Mietvertragsparteien, der in der Folgezeit mehrfach nachjustiert wurde: Das Mietrechtsanpassungsgesetz vom 18. Dezember 2018 sollte verhindern, dass Mieter ihre Wohnungen aufgrund von Modernisierungen verlassen müssen. Das Gesetz zur Verlängerung des Betrachtungszeitraums für die ortsübliche Vergleichsmiete vom 21. Dezember 2019 intendierte eine moderate Modifikation der „ortsüblichen Vergleichsmiete“ des § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB, namentlich die Verlängerung des Betrachtungszeitraums von vier auf sechs Jahre. Am 19. März 2020 beschloss der Bundestag schließlich das Gesetz zur Verlängerung und Verbesserung der Regelungen über die zulässige Miethöhe bei Mietbeginn, mit dem den Ländern die Möglichkeit eingeräumt wurde, die Mietpreisbremse für einen klar umrissenen Zeitraum weiter anzuwenden.

Spätestens mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz hat der Bund die Bemessung der höchstens zulässigen Miete für ungebundenen Wohnraum abschließend geregelt. In den vergangenen sechs Jahren hat er mit den vier genannten, teils umfangreichen Gesetzen auf die sich verschärfende Wohnungssituation in den Ballungsgebieten reagiert und versucht, mit detaillierten Regelungen einen Ausgleich zwischen den grundrechtlich geschützten Interessen der Vermieter und der Mieter zu gewährleisten und hierdurch die Mietpreisentwicklung in angespannten Wohnungsmärkten zu dämpfen.

Da der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Kompetenz jedenfalls im Hinblick auf die Festlegung der höchstzulässigen Miete bei ungebundenem Wohnraum abschließend Gebrauch gemacht hat, sind die Länder von Regelungen der Miethöhe in diesem Bereich ausgeschlossen (Art. 72 Abs. 1 GG).

5. Der „Berliner Mietendeckel“ und die bundesgesetzliche Mietpreisbremse regeln im Wesentlichen denselben Gegenstand, nämlich den Schutz des Mieters vor überhöhten Mieten für ungebundenen Wohnraum. Das MietenWoG Bln verengt dabei allerdings die durch die bundesrechtlichen Regelungen belassenen Spielräume der Parteien des Mietvertrags und führt ein paralleles Mietpreisrecht auf Landesebene mit statischen und marktunabhängigen Festlegungen ein; es statuiert gesetzliche Verbote im Sinne von § 134 BGB, die die Privatautonomie beim Abschluss von Mietverträgen über Wohnraum über das nach den §§ 556 ff. BGB erlaubte Maß hinaus begrenzen. Das MietenWoG Bln modifiziert somit die durch das Bundesrecht angeordneten Rechtsfolgen und verschiebt die von diesem vorgenommene Austarierung der beteiligten Interessen.

So verbietet § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 MietenWoG Bln die nach § 557 Abs. 1 BGB zulässige Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis beziehungsweise für Neuvermietungen. Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 MietenWoG Bln sind die nach den §§ 557a, 557b BGB zulässigen Staffel- oder Indexmieten auf die zum Stichtag geschuldete Miete eingefroren. § 7 MietenWoG Bln reduziert die mieterhöhungsrelevanten Modernisierungsmaßnahmen auf einen Katalog, der enger ist als die Maßnahmen nach § 555b Nr. 1, Nr. 3 bis 6 BGB, und begrenzt die zulässige Mieterhöhung nach Modernisierungsmaßnahmen stärker als § 559 Abs. 1 BGB. Der Anwendungsbereich der Mietpreisregulierung wird durch das MietenWoG Bln ausgeweitet, nach Bundesrecht zulässige Mieterhöhungen werden ebenso wie danach zulässige Vereinbarungen über die Miethöhe bei Mietbeginn verboten. So wird durch die Mietobergrenzen des § 6 Abs. 1 bis Abs. 3 MietenWoG Bln die Vereinbarung einer 110 % der ortsüblichen Vergleichsmiete betragenden Miete – auch in den Fällen des § 4 MietenWoG Bln – entgegen § 556d Abs. 1 BGB ausgeschlossen.

Diese Beschränkungen des MietenWoG Bln treten neben das Regelungsregime der Mietpreisbremse gemäß §§ 556d ff. BGB. Da die §§ 556 ff. BGB die Miethöhe für ungebundenen Wohnraum jedoch abschließend regeln, fehlt dem Land Berlin insoweit die Gesetzgebungskompetenz.

Andere Kompetenztitel, namentlich Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Recht der Wirtschaft“) oder Art. 70 Abs. 1 GG, scheiden als Grundlage für den Erlass des MietenWoG Bln aus. Insbesondere war die Regelung der höchstzulässigen Miete für ungebundenen Wohnraum vom Kompetenztitel „Wohnungswesen“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F. nicht (mehr) umfasst und konnte daher im Rahmen der Föderalismusreform I im Jahr 2006 nicht in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder übergehen." (zit. aus https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/bvg21-028.html).

29.10.2020

Zweiter "kleiner" Lockdown zum 2. November 2020  verfassungswidrig?!

Vielen kleinen und mittelständischen Unternehmen der Dienstleistungsgewerbe geht es angesichts der gestern von der Bundeskanzlerin und den Ministerpräsidenten beschlossenen – vorerst temporären – Betriebsschließungen voraussichtlich endgültig an den Kragen. Der Shutdown betrifft die Branchen u.a. der Gastronomie (insbesondere Restaurants, Bars und Kneipen), Schwimmbäder, Sportstätten, Fitnessstudios, Saunen und Thermen, Kinos, Theater, Freizeitparks, Kosmetikstudios, Massagepraxen, Tattostudios etc. sowie Hotels für private Übernachtungen. Der staatlich angeordnete Eingriff in die eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebe stellt für die betroffenen Unternehmer massive Grundrechtseingriffe, insbesondere einen enteignungsgleichen Eingriff sowie einen erheblichen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Grundrechte sind per se Individualrechte und damit Abwehrrechte gegen staatliches Handeln. Nur in Diktaturen sind die Freiheitsrechte konzentriert entweder auf einen Despoten oder einem despotisch wirkenden Kollektiv, in Abgrenzung zum Staatsvolk, zugewiesen. Genau das wollte der Parlamentarische Rat in den Jahren 1948/49 – die „Väter und Mütter des Grundgesetzes“ - wehrhaft verhindern. Natürlich muss der Einzelne auch in einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung Beschränkungen hinnehmen, jedoch müssen solche Grundrechtsbeschränkungen stets verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein und den nachfolgend ausgeführten Mindeststandards entsprechen.

Die am 28.10.2020 – zudem unter Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt beschlossenen - Maßnahmen der Bundeskanzlerin zusammen mit den Ministerpräsidenten sind unverhältnismäßig und halten voraussichtlich für die überwiegende Zahl der betroffenen Gewerbe einer einzelfallbezogenen verfassungsgerichtlichen Überprüfung nicht stand. Jeder - zumal derart gravierende - Eingriff in die Freiheitsrechte der Art. 14 Abs. 1 und 3 GG (Eigentumsschutz) und        Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) muss verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, d. h. zur Erreichung des verfassungsrechtlich legitimen Zwecks (vorliegend der Gesundheit der Bevölkerung und der Verhinderung eines Gesundheitsnotstandes)

1. geeignet und

2. erforderlich sein sowie

3. der Zweck-Mittel-Relation (Zumutbarkeit) in Abwägung der kollidierenden Verfassungsgüter entsprechen und darf des Weiteren

4. nicht den Wesenskern eines Grundrechts verletzen.

Bei dem beschlossenen zweiten "kleinen" Lockdown ist bereits das Kriterium 1. (Eignung der Maßnahme zum Infektionsschutz der Bevölkerung) nicht gegeben. Es ist durch nichts wissenschaftlich belastbar nachgewiesen, dass die Betriebe der genannten Branchen erheblich nach Art und Umfang der Dienstleistung die gemessene Erhöhung des Infektionsgeschehens verursacht haben, sofern diese sich an die bislang geltenden Hygienevorschriften halten. Konsequent sind die Kriterien 2.-4. auch durch den neuen sog. „kleinen“ Lockdown ebenfalls nicht erfüllt. Die – zumindest faktisch dem Berufsverbot gleich kommenden – Betriebsschließungen sind denkbar jedenfalls nicht das mildeste Mittel zur Erreichung des Ziels der Eindämmung der Infektionszahlen und daher auch nicht erforderlich. Schon gar nicht sind die – vielfach ökonomisch existenzvernichtenden – Maßnahmen zumutbar, und sie entsprechen damit nicht der gebotenen Zweck-Mittel-Relation, zumal wenn und solange die Ansteckung allein schon durch Einhaltung der bisherigen geltenden Hygienevorschriften erreicht werden kann.

5. Zudem hat das Grundgesetz bei jeder - nicht formalgesetzlichen - Einschränkung des Eigentumsgrundrechts (nach richtiger Rechtsauffassung auch beim enteignungsgleichen Eingriff, vorliegend  unter dem Aspekt der zwangsweisen Betriebsschließungen) zu ihrer Wirksamkeit dem Staat eine sog. Junktimklausel (Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG) auferlegt, die - soweit den Betroffenen vorliegend ein wirtschaftlicher Schaden entsteht - den Staat zu einer angemessenen Ausgleichspflicht zwingend verpflichtet. Angesichts der erheblichen Umsatzeinbußen bereits durch den ersten Lockdown und die nachfolgenden Beschränkungen im Zuge der Hygienevorschriften der Länder kann die vom sog. „Corona-Kabinett“ angekündigte Ausgleichszahlung zu 75 % des nachzuweisenden Netto-Einkommens-Verlustes der staatlichen Ausgleichspflicht schon der Höhe nach nicht gerecht werden.

Daher ist es an jedem betroffenen Gewerbetreibenden, in seinem Fall die Voraussetzungen eines einstweiligen Rechtsschutzes zu prüfen oder prüfen zu lassen (so wie dies in den letzten Wochen bereits vielfach erfolgreich bei den Beherbergungsverboten in mehreren Bundesländern der Fall war). *

Ihre Kanzlei D & S

Rechtsanwalt Wolfgang Schwemmer

(*Anm.: Die vorstehende Stellungnahme kann natürlich eine fallbezogene und dem Einzelfall gerecht werdende vertiefte Beratung nicht ersetzten und stellt daher keine Rechtsberatung dar.)

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